中國海綿城市初探(一):政策背景與內容


GREEN BUILDING 綠建築 2017 DEC/JAN Vol.050
3544 2017-12-14
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中國海綿城市初探(一):政策背景與內容

China's "Sponge Cities" (1) Policy and Background
 
文字:廖桂賢、高山清

 近年來,在城市持續擴張、極端氣候的挑戰之下,都市雨水逕流治理成為越來越重要的議題。這20多年來,歐美紐澳等西方國家的雨水逕流治理,可說是進行了「範型轉移」(paradigm shift)。傳統的治理方式仰賴以明渠及下水道所組成管網系統來迅速排除雨水逕流,僅著重排水效率,不但影響排放端的水質、水文等水域生態環境,且其控制水患的成效也越來越受質疑。新的雨水逕流治理範型則著重「源頭處理」,利用自然機制讓雨水逕流就地下滲並且透過植栽和土壤淨化水質。這樣有別於傳統管網排水的治理模式,在不同的國家以不同的名稱來大力推動,例如,在美國稱之為「最佳管理措施」(BMPs:Best Management Practices)或是「低影響開發」(LID:Low Impact Development),在英國則稱為「永續都市排水系統」(SUDS:Sustainable Urban Drainage System),澳洲則稱為「水敏城市設計」(WSUD:Water Sensitive Urban Design)。在亞洲,新加坡自2007年也開始推動類似政策,名為「活水、美水、淨水計劃」(Active、Beautiful、Clean Waters Programme,或簡稱ABC Waters Programme),台灣則在流域綜合治理的新思維下推動「逕流分擔與出流管制」,而中國也在2015年正式推出名為「海綿城市」的計畫。

 目前,關於都市雨水逕流治理新範型的中英文文獻,絕大部分局限於西方經驗與西方詞彙,特別是美國的「低影響開發」一詞,在台灣以及中國的專業界被廣泛地直接挪用。然而,亞洲自身的推動經驗不但較少為西方所知,甚至較少為華文世界內部所知,即便是已有十年歷史、相當成功的新加坡「活水、美水、淨水計劃」,雖然已有英文文獻介紹,但數量極少;而中國的「海綿城市」政策因為更為晚近,更不為外界所知。為了讓華文世界的相關專業者更了解亞洲自身的經驗,本文介紹近年中國投入大量資金積極推動的「海綿城市」計畫。題名為「初探」,乃是因為海綿城市計畫本身仍在起步階段,目前難以、也不宜定論其成效,且相關文獻仍少,難以深入了解其全貌。我們透過現有文獻的整裡、初步訪談、以及實地探訪,希望疏理出海綿城市計畫之概況,作為未來進一步探討該政策的基礎。本文上篇先討論海綿城市的政策背景與推動現況,下篇則介紹海綿城市的兩個試點城市:鎮江以及西咸新區,讓讀者進一步了解海綿城市計畫落實到個別城市中的推展狀況。

 在海綿城市成為正式政策之前,中國政府已於2013年頒布了〈城鎮排水與汙水處理條例〉以及〈國務院辦公廳關於做好城市排水防澇措施建設工作的通知〉等相關文件。海綿城市一詞正式出現在中國的政策中,最早可追溯到2013年12月的「中央城鎮化工作會議」中,中國國家主席習近平提出「建設自然積存、自然滲透、自然淨化的海綿城市」。緊接著,2014年初,中國國務院的住房和城鄉建設部(簡稱住建部,相當於台灣的營建署)的城市建設司,在其2014年工作要點指出,要「督促各地加快雨汙分流改造,提高城市排水防澇水平,大力推行低影響開發建設模式,加快研究建設海綿型城市的政策措施」(住建部,2014)。同年11月,住建部又發布了〈海綿城市建設技術指南——低影響開發雨水系統構建(試行)〉,明確指出「低影響開發」作為建設「海綿城市」的具體措施(彭翀等,2015)。2015年初,海綿城市計畫的工作正式開啟,從中國各地選出了16個城市作為海綿城市的第一批試點。2015年10月,國務院辦公廳印發〈關於推進海綿城市建設的指導意見〉(國辦發〔2015〕75號),這一文件成為指導海綿城市試點建設的綱領性文件,在我們後期試點調研訪談中被數次提及。

 

驅動海綿城市計畫的水環境問題

 要了解海綿城市計畫,首先必須了解其政策生成的背景,乃是為回應中國近年來愈來愈嚴重的城市水環境問題,包括內澇、缺水、水汙染、水域與流域生態破壞等。

‧內澇

 隨著中國飛快的城市化腳步,不透水鋪面面積劇增。然而,傳統排水系統建設不及,極端降雨又頻發,因而造成城市嚴重的內澇。位於東亞季風區的中國大部分地區,降水主要受東南季風和西南季風影響,且降雨分布不均,主要集中在6~9月,占到全年的60~80%,北方甚至占到90%以上(俞孔堅等,2015)。

 根據2010年一個對全中國的351個城市的調查,中國城市的內澇有加劇的趨勢 (俞孔堅等,2015)。全中國平均每年受災人口在一億人左右,其中城市受災人口在5,000萬以上; 2015年,中國官方認定的34個省級行政區(包括省、直轄市、自治區、特別行政區;台灣當然也被列為其中一省)中,有31個行政區的城市中居出現內澇(徐振強,2015)。

 在雨水逕流治理上,目前絕大部分的中國城市採用傳統管網排水系統。根據中國〈室外排水設計規範〉規定,特大城市中心城區的排水系統以重現期三至五年的降雨為設計標準,中心城區的重要地區則為五至十年,中等城市和小城市中心城區為二至三年。然而,大部分城市的排水管網設計採取最低設計標準,實際上,中國城市中有超過七成的排水系統不足以應付重現期小於一年的降雨,九成的老城區排水系統的設計標準甚至低於規範規定的下限(張宏偉,2015)。相對於歐美城市排水系統的設計標準一般可應付重現期兩年之降雨、某些大城市的排水系統甚至可應付重現期十年以上的暴雨,中國城市的排水系統功能本來就較弱,無法應付極端降雨,因此頻生內澇。

‧缺水

 中國一方面城市內澇嚴重,另一方面過度開發水資源,造成北方地區許多河川下游斷流、大面積的湖泊和濕地消失、地下水嚴重超用等問題。此外,大部分城市的地表水和地下水都被嚴重汙染(俞孔堅等,2015)。全中國660多個城市中,面臨缺水問題的城市有400多個,其中嚴重缺水的114個(徐振強,2015)。

 趙勇等人(2006)將中國城市缺水的型態分為四種:當城市所在的水資源分區出現大面積地下水超用、河流入海水量嚴重不足、河道長期斷流等水資源本身匱乏的問題,為「資源型缺水」;當水源遭受到汙染使得供水水質無法達到水質標準,而導致無水可用的情況,則屬於「水質型缺水」,主要發生在工業化程度高、經濟發達、人口集中的中、大型城市;若城市即便擁有足夠的水資源,卻因為缺乏供水工程而無法滿足用水需求,則是「工程型缺水」;而由於多重因素造成缺水的城市,則屬於「混合型缺水」。

 趙勇等人(2006)針對365個中國城市在水資源供需與缺水情況作分析,發現中國城市廣泛存在不同程度、不同類型的缺水問題;1999年,在地下水已經超用32.2億立方米的情況下,365個城市的總用水需求仍超過總供給63.5億立方米,缺水率為9.6%;若不超用地下水,缺水率則高達14.4%(該文作者定義缺水率為5~10%時屬於「輕度缺水」,達10~20%為「中度缺水」,超過20%則為「重度缺水」)。

‧水汙染

 伴隨城市化與基礎設施建設而來的大面積土地開發、粗放式農業掠奪式的開發利用,以及政府對工業、農業和生活汙水的排放監管不力等問題,造成嚴重的水汙染;而流域水土流失與森林破壞,更加劇了水汙染(童昌華等,2003)。目前中國的水汙染源主要來自生活汙水與工業廢水、以及農業化學肥料的使用(江曙光,2010)。 近年來,中國加強整治點源汙染,因此,非點源汙染將會慢慢成為主要汙染源。城市雨水逕流,是僅次於農業的第二大面源汙染源,將會成為城市水汙染的主要來源(張蕾與周啓星,2010)。

‧水域與流域的生態破壞

 快速都市化更造成盲目圍墾湖泊、填河造地,導致湖泊與濕地面積減少,河道行洪、蓄洪能力下降;而水庫建設則徹底改變河流生態環境(俞孔堅等,2015)。水域的生態破壞,等於是影響其對人類提供生態系統服務(ecosystem services)的功能,例如降低其大氣調節和水質淨化功能等(張修峰等,2007)。

 

海綿城市的定義

 海綿城市計畫正是為了回應上述日益嚴重的問題。然而,海綿城市計畫得以實施的背後重要推力,是中國學者對西方雨水逕流治理新範型的相關研究,以及其對海綿城市概念的倡議,並進而將概念具體化為實踐措施。

 2011年,北京清華城市規劃設計研究院的董淑秋等人(2011)提出「生態海綿」的雨水利用規劃概念,從城市規劃的層面探討雨水如何成為水資源。現任常德市江北水系綜合治理辦公室項目協調員的劉波等人,也在2011年的11屆全國人大四次全會和2013年12屆全國人大一次會議期間,主張以「建設海綿體城市」來治理及利用城市水資源(張靜,2013)(註1)。2011年7月12日,北京降下特大暴雨造成嚴重水災後,北京大學的俞孔堅致信北京市委書記,建議打造「綠色海綿」來解決北京的內澇問題;隨後俞孔堅等人(2015)並撰文,進一步說明,所謂海綿城市就是包含了許多「海綿體」的城市。2013年,水文氣象專家林炳章在學術研討會上建議借鑑美國經驗建設「海綿城市」(孫曙巒,2013)(註2)。同年,車伍等人提出建立綜合雨洪控制利用專項規劃,整合傳統的防洪、排水、雨水利用、減排及逕流水質控制等層面,以更有效地治理城市水環境(車伍等,2013)。楊森等人則進一步解釋「低影響開發」的本質,就是「生態排水設計」的永續手段,是一種以生態系統為基礎,利用綠色雨水基礎設施從逕流源頭調節雨水逕流的量與質的方法(楊森,2013)。

 2015年,全國政協人口資源委員會副主任仇保興(2015)發表了一篇被中國學界廣泛引用的文章:〈海綿城市(LID)的內涵、途徑與展望〉,將海綿城市建設的內涵定義為與傳統城市開發相反的低影響開發模式,並主張透過修復水域生態、城市設計與改造、以及建築物雨水利用和中水回收等三種措施,讓城市「彈性適應」環境變化與自然災害。束方勇等(2016)主張海綿城市建設是摒棄大型中央集中式的管網排水工程,建設地方「社區型」,也就是地方分散式的雨水逕流處理設施,例如雨水花園、植草溝、綠屋頂等;學習從水生態的整體視角出發來治理雨水逕流,並加強規劃和監管。吳丹潔等(2016)認為海綿城市是可以因應氣候變化、極端降雨、並維護生態環境的城市。

 在官方的相關文件中,例如之前提到住建部(2014)的〈海綿城市建設技術指南--低影響開發雨水系統構建(試行)〉,則引用習近平的話來解釋海綿城市為「推廣和應用低影響開發建設模式……有效緩解城市內澇、削減城市逕流汙染負荷、節約水資源、保護和改善城市生態環境……具有自然積存、自然滲透、自然淨化功能」;也具體定義「海綿城市是指城市能夠像海綿一樣,在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的『彈性』,下雨時吸水、蓄水、滲水、淨水,需要時將蓄存的水『釋放』並加以利用。」

 2015年10月,國務院辦公廳發布的〈關於推進海綿城市建設的指導意見〉(註3),將海綿城市定義為「通過加強城市規劃建設管理,充分發揮建築、道路和綠地、水系等生態系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用,有效控制雨水逕流,實現自然積存、自然滲透、自然淨化的城市發展方式。」

 

海綿城市計畫的執行方式與具體目標

 2015年初,中國政府正式開啟海綿城市計畫。中央財政部、住建部、以及水利部共同頒布了〈二〇一五年海綿城市建設試點城市申報指南〉,鼓勵各地城市提出申請,成為第一批的「試點城市」。要成為海綿城市試點,城市得符合幾個基本條件:平均年雨量不低於400毫米、對排水設施、調蓄雨洪、急難管理有強烈需求;而且,一旦成為試點,其市政府必須成立工作領導小組,增建或強化城市水系統、園林綠地系統、道路交通系統等,並配合城市總體規劃來落實海綿城市建設的相關要求。其中城市水系統主要包括城市供水系統、節水、汙水處理及利用、排水防澇、防洪、和城市水體等各方面內容。此外,其試點區域原則上不應小於15平方公里。

 欲申請成為海綿城市試點的城市,必須由其所位在的省分推薦,向中央提交申請文件以及海綿城市建設試點實施方案。通過資格審核的城市,再參與中央所舉辦的公開答辯,現場由專家進行評審,針對申請城市的「總體思路是否清晰」、「地方政府的重視程度」、「目標合理性」、「項目可行性」、「投融資模式創新性」、以及「配套措施完整性」等條件評量(註4)。2015年4月,第一批16個試點城市產生,分別為:遷安、白城、鎮江、嘉興、池州、廈門、萍鄉、濟南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區、和西咸新區(註5)。每個城市獲中央政府每年四到六億元不等(直轄市重慶六億,省會五億,其他城市則四億)、共三年的預算補助(註6),進行海綿城市建設。

 2015年10月,國務院在〈關於推進海綿城市建設的指導意見〉的文件中,對海綿城市計畫提出了整體目標:綜合採取「滲、滯、蓄、淨、用、排」等措施,於2020年,20%的城市建成區達到70%的降雨就地消納利用的要求;於2030年,80%的城市建成區達到相同要求。

 2016年,中央選出第二批14個海綿城市試點,其中包括北京市、天津市、上海市、深圳市等特大型城市(註7),讓目前海綿城市的試點總數達到30個。

 然而,根據2016年《中國經濟周刊》統計,全國30個試點中就有19個城市在該年夏季發生內澇,這讓許多人馬上認定海綿城市是失敗的。中國城市設計規劃研究院水務分院資源能源所所長王家卓認為,海綿城市是近期才啟動的計畫,而且已完成的項目規模仍小,本來就無法解決整個城市的內澇問題;事實上,試點城市出現內澇,更說明了海綿城市建設的迫切性。(註8)北京大學教授俞孔堅認為,「海綿城市可能需要五年、十年甚至更長時間才能建成,不能因為這次水淹了,就說海綿城市試點失敗了」,且國務院所訂定的目標期程是要到2030年,80%的城市建成區才會達到70%的降雨就地消納利用的要求,不應在短期內就評斷海綿城市的效用。俞孔堅並認為,海綿城市必須從流域、區域的角度來理解,應在大空間尺度中與水利、農業等系統結合,才會發揮作用。 (註9)

 那麼,目前海綿城市試點城市實際推動的狀況如何呢?下一篇,我們將介紹第一批30個試點城市中的其中兩個:鎮江和西咸新區。 

 

/// 完整版圖文請見《綠建築》vol.050

 

參考文獻:
* 彭翀、張晨、顧朝林(2015),〈 面向“海綿城市”建設的特大城市總體規劃編制內容響應〉,《 南方建築》,(03),P. 48∼ 53。
* 俞孔堅、李迪華、袁弘、傅微、喬青、王思思(2015),〈「海綿城市」理論與實踐〉,《城市規劃》,39(6),P. 26 ∼ 36。
* 徐振強(2015),〈中國特色海綿城市的政策沿革與地方實踐〉,《上海城市管理》,(01),P. 49 ∼ 54。
* 張宏偉(2015),〈 城市雨洪管理發展及思考〉,《中國水利》,(11), P.10 ∼ 13。

 

註解:

❶ 〈 湖南常德試建「海綿體城市」擬收集雨水補充地下水〉,張靜,2013 年 1 月 28 日,鳳凰網。

news.ifeng.com/shendu/lwdfzk/detail_2013_01/28/21680880_0.shtml
❷ 〈 林炳章:海綿城市值得期待〉,孫曙巒,2013 年 11 月 6 日,《中國環境報》 。
www.h2o-china.com/news/122407.html
❸ 〈 國務院辦公廳關於推進海綿城市建設的指導意見〉,國務院辦公廳, 2015 年 10 月 16 日。
www.gov.cn/zhengce/content/2015-10/16/content_10228.htm
❹ 〈 關於組織申報 2015 年海綿城市建設試點城市的通知〉,住房和城鄉建設部,2015 年 1 月 20 日。
www.mohurd.gov.cn/fgjs/xgbwgz/201502/t20150202_220255.html
❺ 〈 2015 年海綿城市建設試點城市名單公示〉,財政部經濟建設司, 2015 年 4 月 2 日。
jjs.mof.gov.cn/zhuantilanmu/xxczh/201504/t20150402_1211843.html
❻ 〈 關於開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知〉,財政部經濟建設司,2014 年 12 月 31 日。
jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/tongzhigonggao/201501/t20150115_1180280.html
❼ 〈 2016 年中央財政支持海綿城市建設試點城市名單公示〉,財政部經濟建設司 ,2016 年 4 月 25 日。
m.mof.gov.cn/tzgg/201604/t20160425_1964216.htm
❽ 〈 30 個海綿城市建設試點近半數出現內澇 城市「海綿化」成效幾何?〉,新華社記者張志龍等,2016 年 7 月 26 日,新華網新聞。
news.xinhuanet.com/politics/2016-07/26/c_1119283044.htm
❾ 〈 全國 30 個海綿城市試點 19 城出現內澇 試點失敗了?〉,王紅茹,2016 年 9 月 6 日,人民網《中國經濟周刊》 。
politics.people.com.cn/n1/2016/0906/c1001-28694710.htm

 

3544 2017-12-14

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