中國海綿城市初探(四):不全是海綿的海綿城市


GREEN BUILDING 綠建築 2017 DEC/2018 JAN Vol.050
2105 2017-12-18
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中國海綿城市初探(四):不全是海綿的海綿城市
China's "Sponge Cities" (4) Not a Full-fledged Commitment
 
文字:廖桂賢、高山清
 
在前面三篇文章中,我們詳述了中國海綿城市的政策內
容、探討了海綿城市的意涵、並介紹了兩個海綿城市試點。
在這篇文章中,我們總結對海綿城市推動至今的初步觀察。
海綿城市建設不限於試點城市,帶動商機
中國的中央政府靠著對地方大量的經費補助,自上而
下,在不同城市、不同地理氣候條件下積極推動海綿城
市,現在已進入第三個年頭。從2015 年至今,已有兩批
試點、共30 個城市正如火如荼地進行海綿城市建設。這
些試點城市,都必須依照中央的住房和城鄉建設部(住
建部)的要求,在三年內完成相關建設。中央積極推動
海綿城市以來,許多省也開始在下轄的非試點城市進行
海綿城市建設。同濟大學建築與城市規劃學院教授顏文
濤認為,即便接下來中央不再對地方進行補助,海綿城
市也會成為全中國普遍施行的政策。
 
兩年多來,海綿城市計畫帶動了大量的商機,讓海綿
城市的概念股水漲船高,抓住這一熱潮的園林和管材類
企業都因為海綿城市建設而迅速壯大❶。由於海綿城市相
關建設項目需要大量資金投入,政府無法獨立負擔,因
此中國政府透過對「公私合營」(PPP:Public-Private-
Partnership)項目的補助,大力扶持民間企業參與建設。
雖然海綿城市計畫帶動了相關產業的發展,是否會造就
出一批有別於傳統的、創新的水資源與水環境相關產業,
與其實際的建設內容息息相關,值得密切觀察。
 
海綿城市的實質效果有待時間檢驗
整體而言,中國提出海綿城市計畫的原因,是為了解
決日益加劇的水資源與水環境問題,包括內澇、缺水、
水汙染等。目前30 個試點城市所面臨的挑戰不盡相同;
例如,鎮江除了內澇隱患之外,還有水汙染的問題,而
西咸新區則是缺水。因此,各個試點城市所採取的具體
措施也不同。
 
在內澇問題上,鎮江早在2013 年成為海綿城市試點之
前,就針對市區內的「一湖九河」展開整治工程,包括
河道清淤、鋪設汙水管網、興建汙水提升泵站、清除沿
岸違法種植、綠化河濱等。❷其後,在海綿城市建設上,
透過保護原有的水體、老舊小區改造、和道路改造等措
施,來減輕城市內澇。海綿社區改造在江二小區,似乎
發揮了作用;但因為相關工程完工時間仍不到一年,無
論是鎮江或是西咸新區,雖然已經完成不少海綿城市建
設項目,但因為都是相對近期才完工(許多完工仍不到
一年),長期效果如何,仍有待時間檢驗。中國海綿城
市計畫推動至今仍未滿三年,30 個試點城市中已完成以
及正在施工中的實質建設究竟為何,目前也仍難以窺其
全貌。
 
海綿城市中有大量傳統工程設施
北京大學教授俞孔堅(2015)認為,中國當前的海綿
城市建設在技術層面上,依舊未擺脫趙江所稱的「工程
性措施」,也就是傳統工程設施。鎮江及西咸新區的海
綿城市建設中,都包含了為數不少的傳統工程項目。鎮
江市住房和城鄉建設局副局長胡堅就明確表示,鎮江海
綿城市建設中也包括了「灰色工具」,也就是傳統「剛性」
的工程設施;他認為海綿城市因為是「多目標、多維度
的」,不能僅仰賴「綠色工具」,也就是「軟性」的「綠
色基盤」(green infrastructure)設施,也必須借重「灰
色工具」才可能達到各項目標。因此,鎮江市的海綿城
市建設也包括了汙水處理廠和抽水站❸。而根據馬越所
述,西咸新區的海綿城市建設也包括了自來水廠和汙水
廠的改建和升級❹。
 
中國海綿城市建設中到底包含了多少傳統工程項目?
經費所占比例又如何?值得進一步探討,以更加了解海
綿城市的實質建設內容。目前,綜合鎮江與西咸新區的
海綿城市建設內容看來,中國的海綿城市與西方及新加
坡等地推動低衝擊開發、水敏城市的內涵與精神是不同
的。
 
西方城市以及新加坡以雨水花園、草溝、綠屋頂、人造
濕地等軟性的綠色基盤為主要手段,並強調雨水逕流治
理的「範型轉移」(paradigm shift)。而中國海綿城市
的實質建設內容則是包山包海,涵蓋了水資源與水環境
相關的所有層面,除了雨水逕流治理本身,還包括水域
生態修復、水汙染治理、供水,和汙水處理等等。試點
城市對海綿城市計畫的詮釋,在於解決現有的水環境與
水資源問題,重點在於達到中央(住建部)設定的目標,
而不見得在雨水逕流治理的範型轉移。
 
為了符合中央的要求,在短期內(三年)完成建設、
達到目標,使得傳統工程項目在中國海綿城市的建設中
占有不小比重。 換句話說,中國的海綿城市中,也不全
是海綿。
 
中國城市仍面臨嚴峻水環境與水資源挑戰
中國的海綿城市政策推出的背景,與西方城市、新加坡
等地推動低衝擊開發或水敏城市的城市有所不同。西方
城市及新加坡等地於水資源與水環境相關的傳統基礎設
施,包括汙水處理廠、排水管網等,建置完成的時間較早;
會推動非傳統、以綠色基盤為主的雨水逕流治理措施,
除了因為認知到傳統排水管網系統的缺失(造成水汙染、
影響水域生態環境等等),也是因為受限於建成區密集
的土地使用,難以擴張原有的排水管網、加大其設計標
準。
 
而中國海綿城市的各個試點,即便情況各異,仍然面
臨許多嚴峻的水環境與水資源問題;許多相關的傳統基
礎設施不是不敷使用、急需擴張,就是尚未建設。因此,
中央補助的海綿城市計畫等於是給了試點城市同時處理
所有仍未解決問題的機會。中國目前在海綿城市的實踐
上,明顯著重「終極目的」(減少內澇、淨化水質等)
的達成,而非達到目的的手段或「機制」,也因此會出
現與「海綿」概念明顯無關的傳統工程項目。
 
再次檢視海綿城市的意涵
讓我們回顧一下中國住建部(2014)對海綿城市的定
義:「海綿城市是指城市能夠像海綿一樣,在適應環境
變化和應對自然災害等方面具有良好的『彈性』,下雨
時吸水、蓄水、滲水、淨水,需要時將蓄存的水『釋放』
並加以利用。」中國國務院(2015)對海綿城市的定義:
「通過加強城市規劃建設管理,充分發揮建築、道路和
綠地、水系等生態系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用,
有效控制雨水逕流,實現自然積存、自然滲透、自然淨
化的城市發展方式。」
 
以上兩個中國官方定義中,其實都強調了雨水逕流治
理的「機制」。中國國務院(2015)的定義更是強調應
是以「自然機制」來讓城市能夠如海綿般地吸納、蓄滲
和緩釋雨水。若要使用「自然機制」,應該是利用軟性
的綠色基盤來達成,而非灰色工程的「人為機制」。海
綿城市的建設若只著重內澇減少、水質提升的終極目的,
而不著重達成目的的「機制」,有違以上官方定義的海
綿城市意涵。
 
整體而言,西方城市以及新加坡等地在雨水逕流的治理
上,都是「新舊系統並行」:在仍然使用既有排水管網
系統的情況下,也同時以低衝擊開發設施來減輕既有排
水系統在排澇上的負擔,並減輕其對水質與水域生態的
衝擊。就此而言,中國海綿城市建設後的整體結果,與
西方城市及新加坡的「新舊系統並行」現有情況並無太
大不同。但值得進一步思索的問題是:如果低衝擊開發、
水敏城市設計等觀念的提出是對傳統排水工程的挑戰、
是與其背道而馳的雨水逕流治理策略,那麼,傳統排水
工程被打包在以低衝擊開發為觀念基礎的「海綿城市」
中、以「海綿」之名進行,是否合理?又是否會產生任
何負面效果?
 
我們認為,傳統排水工程並非完全不該做,但不宜以
「海綿城市」的名義進行。傳統剛性的排水管網系統理
不該被視為海綿設施。海綿城市建設應著重海綿般的、
相對軟性的設施,以雨水花園、草溝、透水鋪面等作法
來吸納、蓄滲和緩釋雨水。中國的海綿城市建設摻入了
傳統排水工程,大筆的經費未能集中在雨水逕流治理的
新作法,未能藉此全力推廣範型轉移,毋寧可惜。
 
對於亟欲解決水資源與水環境問題的中國地方政府,
或許根本不在乎什麼樣的措施算是「海綿」、什麼不是,
把問題盡快解決才是王道。但中國的海綿城市經驗,仍
然提醒我們一個重要的議題:綠色基盤與灰色工程之間
的關係。中國目前仍然面臨嚴峻的水挑戰,挑戰除了來
自老城區水利相關基礎設施的日益老化,還有新城區的
日益擴張。在老舊城區內,綠色基盤和灰色工程如何搭
配使用,才能將雨水逕流對環境的負面影響減到最低?
在新開發區,是否有可能完全仰賴軟性的綠色基盤來治
理雨水逕流?若綠色基盤與灰色工程必須兩者並用,何
者為主何者為輔?如何相互搭配運用?這是值得學界和
業界進一步思考的重要課題。
 
/// 完整版圖文請見《綠建築》vol.050
 
註解:
❶ 〈 暴雨致多地啟動「看海模式」海綿城市概念股水漲價高〉,2017 年 7 月 13 日。
ecep.ofweek.com/2017-07/ART-93000-8470-30153621_2.html
❷ 〈 江蘇省檢查組鎮江檢查城市河道綜合整治工作〉,2014 年 3 月 31 日。
www.js.chinanews.com/news/2014/0331/80586.html
❸ 〈 海綿城市建設實踐與案例〉,中國生態城市研究院有限公司鎮江市規劃設計研究院,趙江,2016 年 10 月 15 日。
www.futureofcitiesforum.com/content/07-download/zhao-jiang-min.pdf
❹ 根據作者與馬越和姬國強工程師的訪談,以及〈碧水源預中標灃西新城「海綿城市」建設PPP 項目〉,2017 年5 月5 日。
www.h2o-china.com/news/257706.html

 

2105 2017-12-18

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